Kesulitan pelaksanaan konsolidasi pengadaan—terutama yang bersumber dari keengganan PA, KPA, PPK, dan/atau UKPBJ—pada dasarnya bukan persoalan tidak adanya dasar hukum. Regulasi sudah cukup jelas. Persoalannya justru berada pada dimensi organisasi, psikologis, dan tata kelola risiko yang melekat pada peran-peran tersebut.
Pertama, konsolidasi menuntut keputusan lintas kewenangan, sementara struktur birokrasi kita masih sangat kuat berbasis sektor, unit, dan pagu masing-masing. Bagi PA dan KPA, konsolidasi sering dipersepsikan sebagai potensi hilangnya kendali atas anggaran dan prioritas unit kerja. Ketika kebutuhan digabung, muncul kekhawatiran bahwa kepentingan unitnya tidak lagi menjadi fokus utama, atau terjadi pergeseran prioritas yang sulit dikendalikan secara langsung. Dalam konteks birokrasi yang akuntabilitasnya masih sangat personal, kehilangan kontrol sering dibaca sebagai peningkatan risiko.
Kedua, dari perspektif PPK, konsolidasi hampir selalu berarti eskalasi kompleksitas dan risiko pribadi. Paket yang lebih besar, penyedia yang lebih beragam, serta kepentingan pengguna yang tidak tunggal membuat pengambilan keputusan menjadi lebih rumit. Di banyak kasus, PPK merasa bahwa konsolidasi memperluas eksposur risiko hukum, administrasi, dan teknis, sementara instrumen perlindungan dan dukungan organisasi belum selalu dirasakan sebanding. Akibatnya, pilihan paling “aman secara pribadi” sering kali adalah tidak melakukan konsolidasi.
Ketiga, bagi UKPBJ, konsolidasi menuntut kapasitas perencanaan dan orkestrasi yang tinggi. Konsolidasi yang baik tidak bisa dilakukan secara reaktif; ia memerlukan data kebutuhan yang rapi, keselarasan waktu antar unit, serta analisis pasar yang memadai. Ketika input dari PA/KPA/PPK datang terlambat atau tidak seragam, UKPBJ berada pada posisi sulit: secara normatif diharapkan mendorong konsolidasi, tetapi secara praktis berhadapan dengan keterbatasan data dan resistensi pemilik kebutuhan. Dalam situasi seperti ini, konsolidasi sering dianggap sebagai beban tambahan, bukan peluang perbaikan.
Keempat, terdapat faktor budaya kerja pengadaan yang masih berorientasi kepatuhan minimum. Selama ini, keberhasilan pengadaan kerap diukur dari “proses berjalan” dan “tidak bermasalah secara administratif”, bukan dari penciptaan nilai. Konsolidasi, sebagai strategi, justru menuntut keberanian untuk keluar dari pola rutin dan mengambil keputusan berbasis manfaat jangka menengah dan panjang. Bagi banyak aktor pengadaan, ini bukan wilayah yang nyaman.
Kelima, konsolidasi juga sering gagal karena dipersepsikan sebagai agenda teknis, bukan agenda kepemimpinan. Padahal, definisi konsolidasi secara eksplisit menyebutnya sebagai strategi untuk mencapai hasil yang efektif dan efisien. Tanpa arahan yang kuat dari PA dan KPA sebagai pemilik mandat strategis, konsolidasi akan selalu berhenti di level wacana. Ketika pimpinan sendiri belum menjadikan konsolidasi sebagai instrumen strategis organisasi, maka keengganan di level pelaksana menjadi sesuatu yang hampir pasti.
Pada akhirnya, konsolidasi pengadaan sulit dilaksanakan bukan karena aturannya lemah, tetapi karena ia menantang zona nyaman para aktor pengadaan. Konsolidasi memaksa organisasi berpindah dari sekadar mengelola proses menuju mengelola keputusan. Dan di ruang inilah, resistensi paling sering muncul.
Di sinilah kita kembali pada esensi pengadaan publik itu sendiri:
Pengadaan publik bukan sekadar belanja, tetapi ruang kepemimpinan dan mitigasi risiko.
